Les Startups d’État, un peu plus que des sites web en .gouv.fr


Nous avons construit la première Startup d’État, data.gouv.fr en 2013 pour rendre plus utiles les données publiques de l’administration. Puis en rencontrant d’autres agents publics, nous avons développé des réponses à d’autres problèmes de politique publique : difficulté d’accès aux marchés publics, non-recours aux prestations sociales, à la formation professionnelle, lutte contre l’échec scolaire, …

Il s’agissait simplement de permettre à n’importe quel agent public de se saisir d’un problème récurrent dans le service au public et lui offrir autonomie et renforts pour le résoudre à petite échelle, puis progressivement rendre efficace sa réponse à l’échelle nationale. En imposant des règles strictes de refinancement tous les six mois, nous placions les administrations dans une logique d’investisseur en intérêt général.

A l’heure où plus de 100 Startups d’État se développent dans des dizaines d’administrations centrales et territoriales, plusieurs d’entre elles sont devenues des services publics nationaux reconnus, dont certains viennent d’ailleurs d’être listés dans les « 50 pépites de la Govtech » : PIX, mes-aides (devenu Portail National des Droits Sociaux), Signaux Faibles et LaBonneBoite, mais aussi le Pass Culture, le Service Public de l’Insertion, Démarches Simplifiées (20 000 démarches en ligne, 500 000 dossiers traités par mois) ou des choses moins visibles comme API Entreprise, tuyauterie numérique qui évite quand même chaque année plusieurs dizaines de millions de pièces justificatives aux entreprises …

Anatomie d’une Startup d’État
Le site web de Pôle emploi est un poste de coût important et un des sites les plus visités en France. Pourtant, dans sa fonction Recherche d’Emploi,  en 2016 il ne proposait que des offres dûment postées par des entreprises, c’est à dire au plus 20% du marché. 80% du marché de l’emploi est en effet considéré comme caché, c’est à dire constitué de candidatures spontanées ou de cooptations. Plutôt que chercher une offre d’emploi, mieux vaut donc chercher une entreprise qui recrute !
Lors du premier “challenge intrapreneur” organisé en 2015, un conseiller venu d’Hayange témoigne en ces termes et propose de lancer le premier moteur de recherche de ces entreprises, en exploitant notamment des données d’embauche que possède l’administration. Associé à un entrepreneur confirmé et un développeur informatique, il produit au bout de 6 mois la première version de labonneboite “beta”, qui ne fonctionne que sur deux régions. Un an plus tard en juin 2016, l’équipe est toujours composée de 2,2 ETP mais le système couvre désormais tous les métiers et toute la France, plus de la moitié des 22 000 conseillers l’utilise déjà au quotidien et 500.000 chercheurs d’emploi s’en sont servi pour augmenter de 2 points leur espérance de retour à l’emploi à 5 mois. Anodin ? Cela signifie que plus de 10 000 personnes ont évité plusieurs mois de chômage cette année là… Aujourd’hui 7,7 millions de visiteurs uniques ont utilisé laBonneBoite, le site pole-emploi.fr suggère des bonnes boîtes et le système a été réintégré dans une équipe dédiée de la Direction Informatique.

Malgré ces succès alliant frugalité et utilité, le terme Startup d’État hérisse de nombreux contempteurs de l’action du gouvernement, sur fond d’indigestion de Startup Nation. Très marqué “projet du Président”, le Pass Culture en a particulièrement fait les frais, alors que son objet est pertinent : lutter contre l’assignation à résidence, en tentant d’élargir l’horizon culturel des jeunes, et notamment les plus défavorisés, à leur majorité.

Nous n’avons pas cessé de discuter du néologisme “Startup d’État”. Nous sentions bien que le terme startup allait laisser une odeur de « privatisation du service public », de « néolibéralisme », de « recherche de profit plus que d’intérêt général », là où nous ne créions que des équipes obéissant à un manifeste en trois points : sens (l’utilité pour les usagers du service public avant les besoins de l’administration), autonomie (de l’équipe face au reste du système) & amélioration continue (l’équipe demeure en charge de la politique publique pour l’améliorer).

Nous avons travaillé pendant six ans à l’édification de beta.gouv.fr que nous avons quitté à l’été 2019. Notre objectif était de redonner du sens au travail au sein de l’administration, qui, comme la plupart des grandes organisations, souffre des nombreux maux de la bureaucratie : inefficacité, désengagement, burn-out, bullshit jobs.

Équipe produit autonome, expérimentation sur le terrain, pratiques autogestionnaires, développement incrémental de solutions, recherche d’impact réel, amélioration continue, lutte contre le solutionnisme numérique… on peut tenter de cerner le réel, mais il est difficile de toucher en un ou deux mots son essence pour le défendre auprès des décideurs. Faute de trouver mieux dans ces champs d’inspiration, la terminologie Startup d’État a été conservée. Mais poursuivons notre travail de déconstruction.

Sens

La nécessaire polarisation sur l’impact (le sens) a été forgée par des théoriciens des organisations comme Eliyahu Goldratt (auteur notamment de Le BUT, et père de la théorie des contraintes) ou Edward Deming (la principale autorité morale du lean management), qui constatent qu’invariablement, les moyens se substituent aux fins dans les grandes organisations en silos. Cette perte de sens est particulièrement douloureuse dans le secteur public où les gens sont et restent par vocation, par volonté de servir l’intérêt général.

Ivan Illich a lui aussi brillamment modélisé cette perte de sens par la trahison des « professions dominantes » dans un essai séminal, « La convivialité ».

L’outil simple, pauvre, transparent est humble serviteur ; l’outil élaboré, complexe, secret est un maître arrogant.

Ivan Illich

Or loin de nous protéger de la complexité du monde qui augmente structurellement, nos systèmes bureaucratiques en rajoutent ! De la Tarification à l’Activité dans les hôpitaux (T2A), au maquis de la formation professionnelle, rien n’est pensé en faveur de l’usager, tout est imaginé selon les priorités du système.

Autonomie

La confiance dans des équipes plus que dans des plans tire également ses racines de la systémique (l’impossibilité de dessiner le plan d’un système complexe, largement indéterminé a conduit à l’émergence des méthodes “agiles”), mais aussi Fourierristes – le mouvement coopératif – racines réifiées par la contre-culture communautaire et autogestionnaire de la Silicon Valley qui a largement irrigué la pensée des informaticiens (open source, open data, Linux, Wikipedia ..).

Mais elle s’inspire aussi des sociologues modernes comme Michel Crozier qui a parfaitement décrit comment les règles du jeu dans les systèmes établis inhibaient la plupart des innovations en ce qu’elles étaient structurellement perturbatrices du jeu en place.

Ce constat nous a poussé à imaginer un espace, beta, où ne s’imposent pas toutes les règles du système, pour mieux y revenir une fois la preuve obtenue qu’il est possible de l’améliorer. C’est une pierre angulaire majeure de notre démarche, mais qui provoque régulièrement la critique : « pourquoi ne pas le faire avec les Directions habituelles ? » « comment prétendez-vous faire mieux que les personnes déjà en charge ? » « nous voulons faire des Startups d’État avec l’organisation en place, pas contre ».

Dans son « Pourquoi j’ai mangé mon père », l’écrivain et économiste Roy Lewis parvient à vulgariser cette double légitimité des conservateurs (« ne touchez pas au système, il marche ») et des innovateurs (« on peut faire mieux, mais il va falloir changer une règle profonde »), mais l’impossibilité structurelle à aligner leurs intérêts au départ : l’inventeur du feu a raison, mais son adversaire a tout aussi raison.

Amélioration continue

Enfin, de la “startup”, nous retenons l’esprit de conquête, ce désir que ce qui a fonctionné à Puy-l’Évêque puisse bénéficier au pays tout entier et au coût marginal le plus faible possible.

On pourra donc dire que le corpus de valeurs qui a inspiré beta.gouv.fr s’apparente à celles du mouvement coopératif (des phalanstères autonomes plus que des silos industriels), à la systémique (appréhender le système dans sa globalité, ses buts, ses goulets d’étranglement, plus que par l’optimisation de chacune de ses parties), aux méthodes agiles et leur attention constante à l’usager (des systèmes qui s’améliorent sans fin plutôt que le tragique projet/maintenance des cycles en V), à la contre-culture (l’économie du partage, de Wikipedia à Kisskissbankbank ou Blablacar, qui fournira ici des Politiques Publiques Participatives), aux rendements croissants des startups (l’utilité pour un usager coûte de moins en moins cher) et à la sociologie des systèmes bureaucratiques (une vision centrée sur les acteurs et leur jeu plus que sur le système et son hypothétique déterminisme en rôles et processus).

L’adaptation du service public, son principe de mutabilité, est inscrit dans le droit public. Pourtant partout, nous constatons qu’il est plutôt en maintenance, et que malgré les nombreux simulacres de mesure de la qualité, aucune dynamique d’amélioration continue n’y est structurelle.

Depuis Michel Crozier, nous savons que le changement ne s’impose ni ne se planifie, il est avant tout un apprentissage collectif. Nous ne savons pas à quel point le mode « phalanstère » peut se développer (verra-t-on des collèges ou des agences pôle emploi autonomes ?) Ou à quel point l’on peut contester les monopoles des grandes fonctions support qui s’imposent à ces unités terrain (verra-t-on plusieurs plateformes pédagogiques autorisées à l’Éducation Nationale) ? Dans nos organisations futures, verra-t-on un mix du modèle hiérarchique, paternaliste et autoritaire avec un mode communautaire, ou ces cultures doivent l’une ou l’autre dominer ? A nous de poursuivre ce dialogue fécond, en travaillant d’abord sur le terrain plus que sur celui de l’idéologie.

Tout est contestable dans ce nous avons essayé puisque financé par de l’argent public, mais est-il vraiment contestable d’essayer des méthodes qui renvoient au sens même de l’action publique dans des administrations qui – indépendamment de ce que l’on pense de leur bon niveau de financement – sont rongées par le burnout, le désengagement et les bullshit jobs ?

En 2019, nous avons quitté l’incubateur faute d’une ambition renouvelée dans cette méthode. Oui, nous pensons qu’il était possible de traiter l’épineux sujet des retraites ou des thèmes sociétaux comme la légalisation du cannabis, selon cette méthode incrémentale.

Mais nous n’avons pas réussi à convaincre que le numérique ne concernait pas seulement la dématérialisation des procédures, mais qu’il incarnait surtout une culture capable de fabriquer des politiques publiques autrement, dans un monde où rédiger un grand plan truc ou un grenelle du machin ne suffit plus à en garantir la mise en œuvre. 

Peut-on vraiment s’attaquer à un sujet comme le cannabis dans une approche incrémentale ? (fiction)Le décret d’expérimentation est tombé, il autorise l’achat, la production et la vente encadrée du cannabis sur deux territoires. Deux villes pilotes ont souscrit à la démarche, qui associe le Ministère de l’Intérieur, celui de la Justice, et celui de l’Économie au sein d’une équipe pluridisciplinaire. A Charleville-Mézières où tout a commencé, des réunions publiques ont eu lieu, y compris dans les foyers de délinquance liés au trafic. Le message est passé : vous êtes invités à créer ou rejoindre un producteur ou un distributeur local, le trafic lui sera violemment combattu d’ici quelques mois. Les commissariats et le parquet ont compris la nouvelle règle du jeu. Un agrément pour les distributeurs a été mis en place et permet à des associations, des entrepreneurs de distribuer le produit sous condition de résidence dans la ville. Toute entorse est punie de fermeture. Côté approvisionnement, des plantations ont été autorisées sur le territoire, et complétées d’un stock légalement acquis auprès du royaume du Maroc. L’expérimentation se focalise sur un ensemble d’indicateurs très restreint : le nombre d’actes de délinquance liés à la drogue, le sentiment (subjectif) des habitants concernant le sujet, et la variation de la consommation (entre celle estimée avant légalisation et celle mesurée dans les nouveaux points de distribution légaux). L’ensemble des recettes fiscales sont réaffectées au budget de l’expérimentation, notamment dans l’insertion professionnelle et la prévention des addictions. Ces faits permettront ou non d’étendre l’expérimentation à d’autres territoires, pour viser à terme une généralisation, processus qui pourra prendre 5 à 10 ans au total …

L’État doit désormais réapprendre à entreprendre autant qu’à planifier.

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