Réenchanter la fonction publique au XXIe siècle


Face à la profondeur des enjeux, nous proposons de créer dans l’État un investisseur en intérêt général qui va concéder à une multitude d’équipes le soin de déployer de nouvelles formes de service public au plus près de leurs territoires.

Directement rattachée au Premier Ministre, cette société de droit privé aux capitaux 100% publics (ou à minima une Direction d’Administration Centrale dotée d’un secrétariat général autonome) va financer et animer les milliers d’équipes composées d’agents publics et d’acteurs de l’économie sociale et solidaire (ESS), que l’on va (enfin) autoriser à construire ou réparer le service public selon un pacte “laissez-nous faire” encadré par l’exigence d’impact : UNE Startup d’État = UNE métrique.

Son conseil d’administration aura le visage d’une commission parlementaire, invitant majorité et opposition, et sera présidé par le Premier Ministre qui assurera le bon niveau de portage, notamment dans sa capacité à imposer les zones d’expérimentation, qui comme nous l’avons montré seront souvent contestées par les administrations en charge.

Des finalités, plus que des fonctionnalités : la culture de l’impact

Le cynique connaît le prix de tout et la valeur de rien.

Oscar Wilde

Déterminer des indicateurs d’impact est souvent difficile. Il faut se placer dans un contexte fictif où le service n’existerait pas ou serait pris en charge autrement, et répondre à la question “Quel serait le bénéfice pour la société de supporter le coût de ce service ? Pourquoi le monde serait-il mieux avec que sans ? Ne pourrait-on pas faire autre chose de plus utile avec ce budget ? Quelle quantité, même subjective, mesure le plus simplement cette utilité ?”.

Quant cette réflexion est menée sans profondeur, les indicateurs peuvent être puissamment délétères. Compter des “interpellations” ne fabrique pas de la “sécurité”, mais plutôt de la stigmatisation des consommateurs de drogue, qu’il est plus facile d’arrêter, et qui comptent comme une affaire “élucidée”. Un indicateur est très vite manipulé dès qu’une évaluation est en jeu. C’est pourquoi le monde de l’impact s’apparente au monde quantique, dès qu’on y réalise une mesure, elle perturbe l’expérience, et il faut rapidement changer de thermomètre… Par exemple, les “parcours perdants” en santé d’aujourd’hui ne sont pas les mêmes qu’hier (par exemple les dégâts des intolérances alimentaires). Réussir à les réorienter vers des “parcours gagnants” procèdera de techniques différentes à imaginer en continu.

Alors que faire ?

Imaginons comment notre système de mesure de la performance actuel (la LOLF) pourrait agir plus efficacement sur les performances d’une administration. Aujourd’hui par exemple, dans l’annexe au projet de loi de Finances “Projets de performance”, la mission de l’Éducation Nationale pour les collèges semble tout à fait pertinente : “Conduire le maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale et à l’obtention des diplômes correspondants”.

Et pourtant sur le terrain, dans la solitude de la salle de classe, soumis à une avalanche de normes et de directives, le véritable objectif est de terminer le programme, et l’échec scolaire traité comme une variable d’ajustement. Alors pourquoi un tel écart entre objectifs et réalité ? Poursuivons la lecture de l’annexe pour nous apercevoir que dès qu’un objectif est raté, une solution est décrétée, ainsi … ces écarts importants confirment le besoin, particulièrement en REP+, de poursuivre le renforcement de l’apprentissage des fondamentaux […] ces mesures devraient entraîner une amélioration des résultats des élèves de l’éducation prioritaire … ou … Ces résultats, insatisfaisants, justifient pleinement les efforts consacrés aux élèves de l’éducation prioritaire et la priorité accordée aux premières années de la scolarité à travers la mesure de dédoublement des classes de CP … et ce ad nauseam. Mesures de performances moyennes sur le territoire et actions massives planifiées sont les seuls leviers de progrès de notre vénérable institution. Aucun lien entre dépenses et performances. Aucune autonomie laissée aux établissements pour s’améliorer. Au fond, ces indicateurs servent à lancer des gros paris depuis la rue de Grenelle.

Or améliorer l’efficacité revient toujours à diminuer le coût unitaire d’un service pour obtenir un impact social désiré (par exemple en améliorant la réussite scolaire à moyens constants). Pour 100 euros dépensés, le programme Énergie Jeunes augmente ainsi les notes des élèves d’environ 9% d’un écart-type après 3 ans de mise en œuvre. Si les intervenants n’étaient pas bénévoles mais rémunérés par le programme, on obtiendrait pour 100 euros dépensés une hausse des notes des élèves après trois ans d’environ 2% d’un écart-type. Par comparaison, d’après les estimations disponibles, ce chiffre n’est que de 0.2-0.75% pour le dédoublement des classes et les internats d’excellence. Cet exemple illustre l’immense diversité de solutions qui s’offre à nous pour résoudre les problèmes et la nécessité de se départir de l’idée qu’il existe LA solution.

Cette annexe de la LOLF pourrait ainsi servir de point de repère sur les coûts unitaires de production de réussite scolaire : les meilleurs établissements, les meilleurs en contexte difficile, les moins bons, la moyenne, la performance des dispositifs privés, expérimentaux … Puis, plutôt que de décréter des plans, inviter des volontaires à déployer leurs solutions à ces enjeux. Ceux-ci vont alors exiger un accroissement significatif de leurs marges de manœuvre – sur les programmes scolaires, sur le recrutement – pour réussir ces objectifs, sinon ils se déclareront incapables d’en assumer la responsabilité. Si on le leur consent, petit à petit, ils vont construire les outils et techniques adaptés à leur contexte et produire une culture locale de l’impact, veillant au succès de chaque élève, et à rien d’autre.

Un tel couplage entre mesure de la performance et expérimentations sur le terrain constitue pour les parlementaires un formidable levier de contrôle et d’orientation de l’action du gouvernement, les plaçant dans une logique d’investisseurs en intérêt général. Mais l’écart est tel avec le mode de gestion paternaliste généralisé qui domine les administrations centrales, les opérateurs, ou les collectivités, que ce couplage sera progressif, en permettant simplement à des pionniers de faciliter leur prise d’autonomie.

L’argument courant contre ce type d’approche est l’abandon du service public égalitaire, c’est à dire uniforme. A cela deux arguments. Le premier c’est qu’il existe déjà des inégalités dramatiques ! Les manipulations de carte scolaire pour bénéficier du “meilleur établissement”, le rendez-vous de spécialiste en quelques jours dans sa consultation privée et en quelques mois à l’hôpital, les transports publics en zone rurale, la sécurité dans le 7e arrondissement de Paris et celle en Seine-Saint-Denis …. L’uniformité du service public ne nous a pas permis d’atteindre nos objectifs d’égalité et entretient le statu quo dans nos administrations, puisque pour changer, tout doit changer en même temps !

Second argument, l’administration n’a pas le monopole de l’intérêt général.  Nos centres de santé, nos maisons de retraite, certaines de nos écoles sont déjà gérés en délégation, souvent par des acteurs de l’ESS, selon un cahier des charges plus ou moins centré sur l’impact.

Nos conversations sont saturées de représentations du monde des coûts – budgets, fonctionnalités, projets, .. – trop rarement sont-elles polarisées sur la valeur, l’impact souhaité. Perdus dans nos process, nos optimum locaux, aveugles de cet optimum global, nos organisations sont largement structurées en fonctionnalités, rarement en finalités. Or seule une mesure courageuse et permanente de notre utilité peut en définitive nous éloigner de l’abîme bureaucratique. Mais il est plus confortable d’ajouter des bidules ou de lancer des grands plans nationaux sans cette exigence de redevabilité. On peut injecter plus de moyens pour la police ou la justice sans pour autant diminuer l’insécurité ou l’injustice. Car aucune de ces institutions n’est pilotée par des indicateurs d’impact, dont il faudrait admettre la part de subjectivité de certains : sentiment d’insécurité, délai d’instruction moyen, taux de récidive … Il est plus aisé pour la sécurité sociale d’aligner des directions fonctionnelles (achat, informatique, stratégie, audit, organisation des soins, opérations, risques, ..) plutôt qu’un chapelet d’équipes autonomes – avec leur informatique, leurs achats, leur stratégie – autour d’un centre réduit (base usagers, base professionnels de santé, système de paiement ..), et chargées chacune de réaliser un impact précis, par exemple diminuer UN parcours de santé perdant (mal de dos, intolérance alimentaire, ..) avec UN indicateur de succès mesurable. La crise de sens que traversent toutes les grandes organisations devrait nous pousser à expérimenter dans ce sens, en construisant de tels îlots et en les protégeant du reste de l’organisation. 

Un investisseur en intérêt général pour propager la culture de l’impact

Avec les Startups d’État, nous avons construit une solution opérationnelle pour bâtir de nouveaux services publics. D’autres initiatives, comme Territoire Zéro Chômeur de Longue Durée, y ont aussi réussi, mais comment faire en sorte que cette culture autogestionnaire dévouée à l’amélioration irrigue plus largement le service public ? Il faut pour cela changer la façon dont on y investit.

Comme nous l’avons vu, la LOLF a introduit une logique de performance dans la dépense publique avec une présentation des lois de finances par grands programmes et, pour chacun d’entre eux, des indicateurs décrivant l’impact attendu. Mais ces indicateurs n’ont aucune utilité directe pour mieux orienter la dépense publique, dès lors qu’il n’existe qu’une seule modalité de gestion du service public. Pour avoir un réel pilotage de la dépense publique par l’impact, il faut introduire un chaînage entre l’évaluation de l’impact (amener un 6e en échec scolaire à réussir son brevet, protéger une femme victime de violences conjugales, supprimer un véhicule thermique d’un foyer …) et son coût de production dans différentes modalités de gestion du service public.

Nous n’avons par ailleurs presque jamais connaissance des coûts de production des externalités positives – l’impact attendu – que les services publics ont pour ambition de générer. Ce n’est pas un hasard, dans ce contexte, si tous les grands programmes de modernisation de l’État depuis le début des années 2000 se sont focalisés sur la simple réduction des dépenses. Après avoir longtemps asséché l’hôpital ou la justice, on y réinjecte aujourd’hui des milliards, mais les problèmes demeureront. Il serait plus sûr d’utiliser cet argent pour créer des sous-systèmes efficaces, par exemple une filière intégrée police-justice dédiée aux violences faites aux femmes (impact : garantie de mise à l’abri) ou des hôpitaux sans T2A (impact : fidélisation du personnel grâce aux économies réinjectées dans la masse salariale).

Une approche participative

Le dispositif simple que nous présentons est un débouché aux aspirations de nos concitoyens au XXIe siècle, à la colère de la base et aux cahiers de doléances du Grand Débat, immense liste de “trucs à faire” qui entretient l’illusion symptomatique française que l’État va tout résoudre. Au contraire, ces doléances pourront servir de support à la constitution de projets concrets, issus du terrain, et soutenus par l’incubateur public.

Les projets non-consensuels, comme par exemple l’expérimentation de la légalisation du cannabis ou le système universel de retraites, seront accompagnés par des conventions citoyennes ad hoc, chargées d’évaluer leur impact et d’orienter leur design en conséquence. Elles permettront d’ouvrir un champ médiatique dans le registre des solutions, avec toute la nuance et la bienveillance que la proximité du terrain imposera.

Un système de retraite universel (fiction)
Le traumatisme de l’échec de la réforme “Macron” n’a pas empêché le nouveau gouvernement de lancer une expérimentation sur un système de retraite par répartition à vocation universelle. Près de 400 parlementaires de la majorité s’y sont inscrit “volontairement”, tandis que seuls les salariés et anciens salariés du secteur privé exerçant des métiers sans pénibilité particulière pouvaient également y basculer. Le régime général assure l’équilibre de ses comptes, en attendant qu’il atteigne ses masses critiques entre actifs et retraités, ce qu’il ne peut maîtriser pendant la période de volontariat.
L’argument du nouveau système : il est totalement prédictible. En € constants, vous connaissez votre pension. Ce qui n’est pas le cas des dispositifs actuels. Cette première étape, qui ajoute un nouveau système au lieu d’en réduire le nombre, permet de créer un premier climat de confiance, et de rendre intelligible l’équation économique qui gouverne la solidarité intergénérationnelle et interprofessionnelle. Un an et demi plus tard, la deuxième phase a permis d’intégrer les travailleurs du bâtiment, en proposant un premier calcul de pénibilité fondé sur la différence de longévité avec la moyenne des emplois standard, et induisant des prestations bonifiées. Ce calcul de pénibilité “version 1” a ensuite été longuement discuté pour intégrer une nouvelle cohorte volontaire : les professeurs des écoles. Ces personnels disposaient dans l’ancien système de contreparties à leur traitement salarial médiocre. Fallait-il leur appliquer un indice de pénibilité – et tordre un peu le concept – ou réaligner leur salaire ? Après une longue joute avec le Ministère de l’éducation nationale, qui comptait bien continuer à faire payer ses économies de masse salariale à d’autres, l’arrivée des instituteurs a finalement été négociée avec une revalorisation de leur traitement, et une retraite alignée sur le 0 pénibilité. 
A suivre…

Le goulet d’étranglement de cette transformation n’est ni financier ni technologique, il est psychologique. Il réside dans la capacité de nos dirigeants à basculer d’un mode héroïque à une posture plus humble, une forme de lâcher prise. Dirigeant égotique, morgue du haut-fonctionnaire, “tout passe par moi”, “je résous tout, je maîtrise tout, vous exécutez”, ou dirigeant apaisé, conscient de sa propre faiblesse, réjoui par le succès des autres et aspirant à maximiser leur autonomie. Ce management qui doit passer de la prescription à la suppléance devra aussi se convaincre que supprimer son propre job – se rendre inutile en faisant grandir les autres – doit être une voie de promotion privilégiée.

La tentation d’un autoritarisme qui “marche quand même bien (économiquement) ailleurs” est grande face aux jacqueries récurrentes qui émaillent tout projet de réforme en France. Mais elle ne nous mènera pas loin. Car en réalité notre destin en tant que peuple, notre différenciation en tant que nation, tient dans notre aspiration à la liberté, pour difficile que soit le chemin qui la fasse coïncider avec l’intérêt général. Mais de toute l’histoire de l’humanité, nous n’avons jamais eu autant d’outils et de capitaux pour traverser cette crise existentielle !

« La liberté est l’essence de la culture occidentale, le fondement de sa réussite, le secret de son étendue et de son influence. »

Raymond Aron

2 réponses à « Réenchanter la fonction publique au XXIe siècle »

  1. […] Réenchanter la fonction publique au XXIe siècle […]

  2. I don’t read French, but this is certainly one of the most amazing articles I have read in many months. I have no words! It makes me reflect a lot about the State Modernization policies in Brazil. I want to reflect and read this text again in a few days – when I hope to have an organized reaction. Thank you!

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